Впечатления на фоне ожидания. Проект федерального закона «О водоснабжении и канализовании» нуждается в доработке без затяжки и волокиты.

В последние годы в сфере водопроводно-канализационного хозяйства сложилась такая ситуация, что при регулярном росте тарифов качество услуг не улучшается. Сегодня потребители получают только 60% питьевой воды (от общего объема подаваемой в сеть воды), соответствующей санитарно-гигиеническим требованиям. Еще более худшая ситуация с очисткой сточных вод.

Эксплуатация устаревшего оборудования и изношенных сетей, постоянно растущие расходы на ликвидацию аварий и уплату штрафных санкций не позволяют организациям водопроводно-канализационного хозяйства осуществлять необходимую реконструкцию и техническое перевооружение. В перспективе платежи населения за воду будут сопоставимы с европейскими при значительно более низком качестве предоставляемых услуг.

Как отмечается в ФЦП «Чистая вода» на 2011-2017 годы (утверждена постановлением правительства Российской Федерации от 22 декабря 2010 г № 1092), «в России вся выручка сектора водоснабжения, водо-отведения и очистки сточных вод в 2009 году составила 300 млрд. рублей, при этом капитальные затраты составили лишь 11 процентов операционных расходов организаций ВКХ. В мире это соотношение составляет 74 процента». Совершенно очевидно, что организациям водопроводно-канализационного хозяйства дальше так существовать (другого слова не придумаешь) нельзя. И вот, наконец-то, перед нами долгожданный закон который, согласно поручению Президента, должен стать «основой раз-вития новой отрасли законодательства».

Проект закона уже был рассмотрен 27 января 2011 года на заседании Экспертного совета по жилищно-коммунальному хозяйству Комитета по строительству и земельным отношениям Государственной Думы, а так же 28 февраля 2011 года на парламентских слушаниях в Комитете Совета Федерации по вопросам местного самоуправления.

Как в Государственной Думе, так и в Совете Федерации, после активного и всестороннего обсуждения, высказанных многочисленных предложениях и замечаниях было признано необходимым доработать проект закона и принять в возможно короткие сроки.

Водопроводно-канализационное хозяйство - это сфера деятельности, где переплелись интересы многих ведомств и организаций, но за эффективность работы которой никто не отвечает. В федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено в статьях 14 и 16, что к вопросам местного значения поселения, (городского округа) относятся «организация ... водоснабжения населения, водоотведения, ...». Однако, согласно статьи 17 «Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения», эти самые органы полномочиями по организации водоснабжения и водоотведения не обладают. Сегодня организации водопроводно-канализационного хозяйства не защищены от «произвола» контрольно-инспекционных органов (а их более десяти), ни каким нормативно правовым документом, регламентирующим их работу. Отсюда всеобщая заинтересованность и повышенное внимание к проекту рассматриваемого закона.

При общем положительном отношении к тексту проекта закона ряд его статей требует дополнительной проработки, уточнения и, возможно, замены. Закон достаточно объемный - 51 статья на 94 страницах, поэтому в нашей статье рассматриваются отдельные его положения, имеющие принципиальное значение.

Статья 1. «Предмет регулирования настоящего федерального закона» - основополагающая статья, которая «устанавливает правовые основы отношений, возникающих в связи с водоснабжением и канализованием населенных пунктов с использованием централизованных систем водоснабжения и канализования...».

Следовательно, надо понимать, что речь в законе идет о водоснабжении и канализовании, во-первых, населенных пунктов и, во-вторых, с использованием централизованных систем.

Организации водопроводно-канализационного хозяйства, в соответствии с законом от 06.10.2003 г., занимается водоснабжением населения, то есть очищают до санитарно-гигиенических требований и подают населению питьевую воду. В населенных пунктах (соответственно, в городах) имеются промышленные организации и иные хозяйствующие субъекты, обеспечение водой которых не является задачей объектов водопроводно-канализационного хозяйства (ВКХ). Использовать воду питьевого качества для промышленных целей нецелесообразно. Нужно ли вменять в обязанность ВКХ подачу промышленной воды? В последующих статьях закона о промышленном водоснабжении не говорится ни слова.

Таким образом, необходимо однозначно записать, что закон устанавливает основы правовых отношений, возникающих в связи с питьевым водоснабжением населения.

Во-вторых. В настоящее время в России 30,5 млн. человек проживают в населенных пунктах, где нет централизованных систем водоснабжения, не говоря о канализации. Правомерно ли оставлять за рамками закона пятую часть населения страны? В ФЦП «Чистая вода» федеральные средства предусматривается выделять только для сельских и малочисленных поселений, именно для тех населенных пунктов, где сейчас нет централизованных систем водоснабжения. Такая постановка вопроса более справедливая. В этом случае проект закона необходимо существенно доработать.

Что такое «канализование»? Данный термин, на мой взгляд, надуманный. Недаром сами авторы проекта закона в статье 3. «Основные понятия...» записали «канализование (водоотведение)». Так как это принято в России и во всем мире.

Подводя итог по статье 1, можно сказать, что настоящий федеральный закон устанавливает правовые основы отношений, возникающих в связи с обеспечением населения питьевой водой и отведением сточных вод поселений. В этом случае напрашивается изменение названия закона, а именно: федеральный закон «О питьевом водоснабжении и отведении сточных вод поселений».

Глава 2. «Полномочия по регулированию и контролю в сфере водоснабжения и канализования». Статьи 5, 6 и 7 этой главы требуют дополнительной проработки с привлечением специалистов и депутатов соответствующих комитетов Государственной Думы. Среди 40 пунктов полномочий правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти 30 являются утверждением различных требований, порядка, правил и т.д., которые необходимо еще разработать. Среди них «утверждение требований  по качеству питьевой воды...». При этом можно вспомнить, что технический регламент «О безопасности питьевой воды» разрабатывался в течение нескольких лет, но до сих пор не рассмотрен Государственной Думой и не утвержден. Сколько же потребуется времени для разработки еще 30 документов?

Вместе с тем предусмотрено утверждение таких документов как:

1. Порядок вывода в ремонт и из эксплуатации объектов централизованных систем.

2. Минимальная доля поверхностных сточных вод поселений, городских округов, прием и канализование которых осуществляется с использованием общесплавных систем канализования.

В этом ряду можно назвать и другие аналогичные документы. Но нужно ли утверждать такие документы правительством?

В соответствии со статьей 7 к полномочиям органов местного самоуправления поселений, городских округов относится «организация обеспечения водоснабжения абонентов на территориях поселений, городских округов...». Это противоречит закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в котором говорится об организации «водоснабжения населения, водоотведения». У органов местного самоуправления на цели обеспечения водой абонентов нет ни средств, ни возможностей.

Глава 3. «Имущественные отношения...» закрепляет право собственности на объекты централизованных систем водоснабжения и канализования.

Однако за чертой закона остаются объекты в случае отсутствия и нецелесообразности создания централизованных систем. Поэтому целесообразно дополнить главу статьями о проведении инвентаризации объектов водопроводно-канализационного хозяйства, выявлении бесхозных объектов и приведении их в надлежащее состояние, а также выделение бюджетных средств на выполнение этих работ (по-видимому, из средств субъекта РФ).

Безусловно, положительным является новаторство о заключении «регуляторного договора». В проекте закона отсутствует порядок заключения такого договора, поэтому непонятна роль органов муниципального образования  в том, с какой организацией субъект Российской Федерации «обязан» заключить регуляторный договор: с организацией водопроводно-канализационного хозяйства, с гарантирующей организацией или с той, которая первой «обратилась с инициативой заключить такой договор». Какие изменения необходимо внести при этом в закон от 21 июля 2005 г № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Глава 4. «Обеспечение безопасности систем водоснабжения и канализации». Проект закона возлагает на организации водопроводно-канализационного хозяйства и органы местного самоуправления обеспечение комплексной безопасности систем водоснабжения и канализации, их защиту от угроз техногенного, природного характера и террористических актов. Проведение технического аудита, оценки безопасности и защищенности зданий, сооружений, оборудования и источников водоснабжения.

Однако реализация таких полномочий органами местного самоуправления не предусмотрена нормами действующего законодательства. Для этого у них нет соответствующих подразделений и необходимых средств. Осуществление мероприятий по комплексной безопасности действующим законодательством закреплено за иными органами государственной власти и специализированными организациями.

Далее: «расходы на обеспечение безопасности систем водоснабжения и канализации учитываются при установлении регулируемых цен (тарифов) в полном объеме». В каком объеме и каким образом эти средства будут определяться, учитываться и распределяться?

Глава 5. Регулирование качества питьевой воды. Положения, изложенные в этой главе проекта закона, требуют существенной доработки и принципиальных изменений.

Нельзя согласиться с тем, что государство, как записано в п. 1 статьи 14, регулирует только качество той питьевой воды, которая подается централизованными системами водоснабжения.

Предлагается «требованиями к качеству питьевой воды устанавливать: условия (критерии) безопасности, безвредности и благоприятности, а также при которых подача питьевой воды запрещена в связи с угрозой жизни и здоровью населения». Однако это противоречит действующим в России нормативно-правовым актам, проекту технического регламента «О безопасности питьевой воды».

Совсем недопустимо устанавливать дифференцированные требования к качеству питьевой воды в различных участках сети водоснабжения.

Прежде чем рассматривать другие статьи этой главы, остановимся на следующем. Решение проблем обеспечения населения питьевой водой необходимо начинать с установления требований к качеству питьевой воды.

Нормативы качества питьевой воды, действующие в настоящее время, установлены санитарными правилами и нормами (СанПиН 2. 1.4. 107401) «Питьевая вода. Гигиенические требования к качеству воды централизованных систем питьевого водоснабжения. Контроль качества». В процессе подготовки проекта технического регламента «О питьевой воде и питьевом водоснабжении» были разработаны с участием Института экологии человека и гигиены окружающей среды им А.Н. Сысина РАМН, согласованы с Российской ассоциацией водоснабжения и водоот ведения и в декабре 2006 года утверждены руководителем Роспотребнадзора Геннадием Онищенко новые, более жесткие «Гигиенические нормативы качества воды, предназначенной для потребления человеком» которые предполагалось ввести в действие указанным техническим регламентом.

В связи с принятием закона от 1 мая 2007 года № 65-ФЗ «О внесении изменений в федеральный закон «О техническом регулировании» правительством Российской Федерации было принято решение (от 28.12.2007г № 1930) о разработке в срок до марта 2009 года технического регламента (федерального закона) «О безопасности питьевой воды». После рассмотрения на заседании правительственной комиссии по техническому регулированию (протокол от 13 февраля 2009 г № 1) срок завершения работы над проектом технического регламента «О безопасности питьевой воды» был перенесён на декабрь 2009 года. Сейчас проект технического регламента рассмотрен министерствами, ведомствами и специализированными организациями и готов к рассмотрению в Государственной Думе. Когда это произойдет, предсказать невозможно.

Без утверждения новых требований к качеству питьевой воды, даже после принятия рассматриваемого проекта закона «О водоснабжении и канализовании», ожидать улучшения питьевого водоснабжения не приходится. Дело в том, что технический регламент «О безопасности питьевой воды» устанавливает контроль содержания в питьевой воде органического углерода и суммы тригало-метаннов, чего нет в действующем СанПиНе. Можно предположить два варианта решения проблемы:

- утвердить требования безопасности питьевой воды в виде приложения к проекту рассматриваемого закона;

- внести на рассмотрение в Государственную Думу одним пакетом проект закона «О водоснабжении и канализовании» и проект технического регламента «О безопасности питьевой воды».

Но в любом случае рассматриваемый проект закона требует доработки, без которой технический регламент (в случае его принятия) работать не будет.

Текст проекта новой главы 5 «Регулирование качества питьевой воды» может быть представлен Институтом Экологии человека и гигиены окружающей среды им. А.Н. Сысина Минсоцздравразвития России совместно с экологическим фондом «Вода Евразии».

Глава 6. Регулирование сбросов сточных вод в водные объекты через системы канализации. Положения, предусмотренные главой 6 проекта рассматриваемого закона, позволяют нормализовать работу систем канализации и упорядочить взаимоотношения с абонентами и природоохранными органами, а также защитить сети и объекты предприятий канализационного хозяйства. Несколько замечаний по статьям этой главы.

Статья 19 п. 2: «При наличии в населенном пункте ...общесплавной системы канализования собственники территорий населенных пунктов и расположенных на них зданий и сооружений обязаны обеспечить отвод поверхностных сточных вод в такую систему канализования».

Слишком смелое заявление авторов проекта закона. Стоки общесплавных систем канализации подлежат очистке на очистных сооружениях канализации.

В соответствии с законом от 6.10.2003 г. № 131-Ф3 в состав территории поселений и городских округов могут входить земли общего пользования, территории традиционного природопользования, рекреационные земли, земли для развития поселений и т.д. (т.е. леса, поля и другие земли). Зачем же ливневые и иные сточные воды с этих территорий направлять на очистные сооружения? Поэтому необходимы уточнения.

Статья 22. «Нормативы допустимых сбросов загрязняющих веществ абонентами... в водные объекты через системы канализации... устанавливаются на основе анализа результатов очистки сточных вод, достигаемых с применением наилучших технологий ».

Такая формулировка требует разработки и утверждения специального порядка проведения анализа и утверждения нормативов. Предлагается записать, что нормативы устанавливаются на основании комплексных разрешений на природопользование, выдаваемых соответствующими природоохранными органами.

Последнее замечание. Статьей 51 предусмотрено вступление в силу закона со дня его официального опубликования. Практически закон не будет работать без принятия предусмотренных в нем отсылочных нормативно-правовых актов, а таковых в проекте закона порядка 30. Как показывает практика принятия законов в последние годы, разработка предусмотренных в них нормативно-правовых актов занимает значительное время. Указание срока их подготовки, как это было предусмотрено новым Водным кодексом 2006 года, привело к тому, что документы были подготовлены наспех, приняты все в последние дни декабря, большинство из них не работают, были уже отменены или заменены. Целесообразно предусмотреть переходный период с указанием сроков разработки отсылочных нормативно-правовых актов с учетом их актуальности и сложности. Безусловно, нужно проработать возможность исключения ряда таких бланкетных норм в проекте закона.

Несмотря на имеющиеся замечания, следует принести благодарность авторам проекта закона и принять все возможные меры по его доработке, с учетом всестороннего рассмотрения, без затяжки и волокиты.

Валентин Зиберов, председатель совета экологического фонда «Вода Евразии»